NSA: uchwała ws. przekazania zadań z zakresu gospodarki odpadami nie jest aktem prawa miejscowego

Sprawa dotyczyła powierzenia przez miasto Częstochowa, zwykłą uchwałą, spółce z ograniczoną odpowiedzialnością zadania własnego gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie miasta. Chodziło m.in. o zadania z zakresu zagospodarowanie odpadów, zapewnienia budowy, utrzymania i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi gminami instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a także prowadzenia stacjonarnego PSZOK-u.  

Dodatkowo częstochowscy radni postanowili, że spółka będzie wykonywać obowiązkowe zadania własne innych gmin z zakresu utrzymania czystości i porządku na ich terenie, powierzone gminie miastu Częstochowy przez te gminy, jeżeli wynikać to będzie z treści zawartych porozumień międzygminnych, których stroną będzie miasto Częstochowa lub z zadań związku międzygminnego, którego członkiem będzie miasto. 

Sąd pierwszej instancji w wyroku z 2023 r. stwierdził nieważność tej uchwały wskazując m.in. że z uwagi na powszechnie obowiązujący charakter powinna być ona  opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co stanowiłoby warunek jej wejścia w życie. Sąd podzielił tym samym stanowisko organu nadzoru, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego ponieważ jej adresatami są mieszkańcy wspólnoty samorządowej. 

Dodatkowo WSA zauważył, że rada miasta Częstochowy przekazała kompetencje i zadania ustawowo przypisane organowi jednostki samorządu terytorialnego na podmiot pozostający poza strukturą tych organów, co stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym w sposób istotny naruszyła prawo.

W skardze kasacyjnej do NSA miasto wytknęło sądowi pierwszej instancji błędną interpretację uchwały. Zdaniem samorządu, wbrew ocenie WSA, uchwała nie przekazuje kompetencji ustawowo przypisanych organowi jednostki samorządu terytorialnego na podmiot pozostający poza strukturą tych organów. Miasto podkreśliło, że w uchwale dokonano jedynie wyboru sposobu i formy wykonywania określonych zadań gminy i nie przekazywano w niej żadnych kompetencji jakiegokolwiek organu gminy gminnej spółce prawa handlowego.

Zdaniem miasta sąd błędnie uznał też, że adresatami uchwały są wszyscy mieszkańcy wspólnoty samorządowej. Jak podkreślono w skardze do NSA, "postanowienia uchwały skierowane są do jednego podmiotu, tj. gminnej spółki prawa handlowego, która to spółka wykonuje powierzone zadania gminy w ramach tzw. in house administracyjnego, a więc jest podmiotem wewnętrznym gminy".

Ostatecznie w wyroku z 20 maja br. (III OSK 1082/24) NSA przyznał rację Częstochowie. 

NSA potwierdził m.in., że powierzenie jednoosobowej spółce gminy, powołanej celem wykonywania zadań publicznych tej gminy, niektórych zadań z zakresu utrzymania czystości i porządku na jej terenie jest w pełni zasadne i znajduje generalną podstawę już w treści art. 9 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym gmina może tworzyć jednostki organizacyjne w celu wykonywania zadań, a także gmina może zawierać umowy z innymi podmiotami (niekomunalnymi), a w tym organizacjami pozarządowymi celem powierzenia im wykonywania zadań publicznych. 

W uzasadnieniu sąd przypomniał, że jednostkami organizacyjnymi tworzonymi przez gminę (ściślej poprzez podejmowanie stosownych uchwał przez radę gminy) będą zarówno jednostki budżetowe, zakłady budżetowe.

„Tym samym wykonywanie tych zadań z zakresu utrzymania czystości i porządku w gminie, które mają charakter usługowy (świadczenia usług) zakładom budżetowym, gminnym spółkom kapitałowym lub wybranym po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania przetargowego przedsiębiorcom jest w pełni uzasadnione. Znajduje to bezpośrednie potwierdzenie w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach” – zaznaczono w uzasadnieniu wyroku.

NSA odrzucił też stanowisko sądu pierwszej instancji jakoby przepisy uchwały obejmowały przeniesienie kompetencji organów gminy na rzecz organów spółki z o.o. 

„W ocenie NSA, żaden z wymienionych punktów uchwały nie obejmuje przenoszenia kompetencji organów gminy” – zaznaczono w uzasadnieniu. 

NSA przypomniał też, że to organy stanowiące JST postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej.

"Jedną z takich form jest kapitałowa spółka handlowa i wybór takiej spółki do wykonywania zadania publicznego nie kształtuje żadnych praw dla mieszkańców. Jedynie w sposób pośredni poprzez działalność takiej spółki realizującej dane zadania publiczne mieszkańcy otrzymują określone usługi lub świadczenia, jednak aby dana uchwała stanowiła akt prawa miejscowego muszą z niej bezpośrednio wynikać obowiązki lub uprawnienia wynikające dla mieszkańców (adresatów)" - podkreślono w uzasadnieniu wyroku. 

„Tym samym zaskarżona uchwała nie będąc aktem prawa miejscowego nie podlegała opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym” – wskazał sąd.

mp/